Rapport fra multilateralismens gravkammer

The WMD Blog > Comments in Norwegian

Hva skal man gjøre med et internasjonalt forhandlingsforum som ikke forhandler?

By Magnus Løvold

Dypt inne i det multilaterale diplomatiets mørke irrganger, fjernt fra offentlighetens oppmerksomhet, sitter representanter fra 65 land og snakker om internasjonal nedrustning av atomvåpen og andre masseødeleggelsesvåpen – nær tjue år på overtid.

Mens verden utenfor det tungt utsmykkede Council Chamber i FN i Genève har sett ødeleggende kriger, grusomme terroranslag og stadig økende geopolitisk spenning, har Nedrustningskonferansens medlemsland holdt innlegg etter innlegg, ikke om hva man skal gjøre for å senke konfliktnivået og redde fremtidige generasjoner fra the scourge of war, men om hva som skal stå i konferansens arbeidsprogram.
Nedrustningskonferansen i Genève representerer alt som kan gå galt i multilateralt diplomati. Siden konferansen ble etablert som et stående forhandlingsforum på slutten av 70-tallet, har mindre tid blitt brukt på faktiske forhandlinger enn på å diskutere hva man skal forhandle om. Etter det geopolitiske godværet på midten av 90-tallet, hvor konferansen lyktes i å fremforhandle to viktige avtaler—en konvensjon som forbyr kjemiske våpen og en som forbyr prøvesprengning av atomvåpen—har ingen ting skjedd. Det er dessuten heller tvilsomt om Nedrustningskonferansen fortjener æren for å ha frembrakt disse avtalene: Kjemivåpenkonvensjonen var i realiteten ferdigforhandlet da den ble lagt frem i Nedrustningskonferansen, mens Prøvestansavtalen måtte sendes til FNs Generalforsamling for å bli vedtatt og har, to tiår senere, ikke trådt i kraft. Til tross for mildt sagt magre resultater har representanter for de fleste av de 65 landene som har blitt innlemmet i dette halv-eksklusive multilaterale selskap, likevel møtt opp, år etter år, og holdt sine forutsigbare innlegg gjennom den ene ørkesløse sesjonen etter den andre.

Nå kunne man kanskje innvende at multilateralt diplomati jo alltid er slik: et langvarig, ofte resultatløst sisyfosarbeid som kun er utholdelig fordi lønnen er god og lunsjen ofte kommer i tre retter. Men nesten to tiår uten å ha fremforhandlet en eneste substansiell setning er oppsiktsvekkende selv for de mest blaserte diplomater. Nylig skrev for eksempel Paul Meyer, Canadas tidligere ambassadør til FN i Genève: «Det eneste som er mer sjokkerende enn Nedrustningskonferansens dysfunksjon er ledende lands vilje til å tolerere det». Media har for lengst mistet interessen for konferansens arbeid og den siste sivilsamfunnsorganisasjonen som fulgte konferansens møter avsluttet sitt rapporteringsarbeid for ett år siden. Hvor mange penger man hvert år bruker på å holde dette diplomatiske teater gående er det ingen som har oversikt over og få som tør å spørre om.

Norge har denne våren gjort et forsøk på å blåse nytt liv i Nedrustningskonferansen. For det er unektelig et problem, både for arbeidet for internasjonal nedrustning og for troen på en FN-ledet verdensorden hvor forhandlinger og folkerett skal trumfe trusler om bruk av militærmakt, at det eneste stående forumet hvor verdens stormakter møtes til multilaterale forhandlinger om nedrustning av atomvåpen og andre masseødeleggelsesvåpen, har blitt redusert til en standing joke blant Genèves corps diplomatique. Da Nedrustningskonferansens alfabetisk rullerende formannskap kom til bokstaven N forrige høst, var det derfor med god grunn norske diplomater begynte å se på muligheten til å bruke Norges troverdighet og gode omdømme innen internasjonal nedrustning til å ta et etterlengtet sannhetens oppgjør med denne mørke multilaterale avkroken.

Den norske innsatsen har trolig bidratt til at noen av Nedrustningskonferansens ledende medlemsland i større grad enn før innser at et forhandlingsforum som ikke forhandler vil miste både relevans og legitimitet. Mange lands delegasjoner er redusert til én person, og selv ledende land har i flere år kuttet sine delegasjoner ned til et absolutt minimum. Om det i det hele tatt skal være noe håp for Nedrustningskonferansen, må stormaktene vise en langt sterkere vilje—og evne—til å prioritere konferansens arbeid.

Men til tross for hederlig norsk innsats, kan det halvveis inn i konferansens tre 2016-sesjoner (landene møtes i tre deler av ti uker hvert år) se ut som løpet allerede er kjørt: Forslagene til arbeidsprogram som nå diskuteres i Genève viser først og fremst hvor vanskelig—kanskje utenkelig—det er å få i gang hjulene på et forhandlingsforum som har ligget brakk siden 90-tallet.

USA ga i januar til slutt etter for Pakistans langvarige krav og inkluderte eksisterende lagre i et forslag om å starte forhandlinger om et internasjonalt forbud mot produksjon av spaltbart materiale (altså «kruttet» i en atombombe). Dessverre ser tiden ut til å ha løpt fra amerikanerne, og det som kunne vært et levedyktig forslag for tjue år siden, ble i år kontant avvist av Pakistan. En av grunnene var trolig at USAs president Barack Obama – samtidig med at hans ambassadør i Genève forsøkte å blidgjøre pakistanerne – under et statsbesøk til New Dehli annonserte at han ville ha Pakistans erkerival India med i den såkalte Nuclear Suppliers Group – en multinasjonal gruppe som vil gi India, dersom de blir medlem, både anerkjennelse som atomvåpenmakt og, til Pakistans ergrelse, tilgang til ellers vanskelig tilgjengelig kjernefysisk materiell.

Russland og Storbritannia har også fristet lykken, med henholdsvis forslag om forhandlinger om en konvensjon mot kjemisk terrorisme, og forslag om å nedsette en såkalt «uformell arbeidsgruppe» om kjernefysisk nedrustning. Russlands forslag bør nok leses først og fremst som et innspill til krigen i Syria. Et fokus på bruk av kjemiske våpen av ikke-statlige aktører vil trekke oppmerksomhet bort fra påstander om staters bruk av kjemivåpen – inkludert, beleilig nok, påstander om at Syria – Russlands venn i Midtøsten – har brukt kjemiske våpen. Mange land er med god grunn ukomfortable med en slik tilnærming.

Storbritannias forslag om å nedsette en arbeidsgruppe innenfor rammene av Nedrustningskonferansen springer på sin side ut av en debatt i FNs Generalforsamling i 2015 om hvorvidt man skal kreve konsensus i forhandlinger om kjernefysisk nedrustning – noe som vil gi alle land, inkludert Storbritannia og de andre kjernevåpenstatene, en de facto mulighet til å legge ned veto mot ethvert forslag som skulle komme ut av forhandlingene. Landene uten atomvåpen vant imidlertid en diplomatisk seier i Generalforsamlingen i fjor høst. Siden januar i år har disse landene, til Storbritannias og de andre atomvåpenmaktenes irritasjon, benyttet seg av Nedrustningskonferansens ubrukte midler til å arrangere møter om kjernefysisk nedrustning parallelt med og utenfor Nedrustningskonferansen, i motsatt ende av FNs Genève-kontor i Palais des Nations. Disse parallelle møtene kan, i motsetning til Nedrustningskonferansen, ta beslutninger ved vanlig flertall, og kan dermed komme til å anbefale forhandlinger om kjernevåpenstatenes store frykt: en internasjonal avtale som forbyr atomvåpen, fremforhandlet uten atomvåpenmaktene. Poenget med Storbritannias forslag er at det, dersom det skulle bli vedtatt, trolig ville lagt beslag på så mye av Nedrustningskonferansens ressurser at det ville blitt vanskelig – kanskje umulig – å i det hele tatt gjennomføre disse parallelle møtene.

Verken USAs, Russlands eller Storbritannias forslag har så langt skapt nytt liv i Nedrustningskonferansen. Med mindre noe nytt skjer – og det er vanskelig å forestille seg etter nær tjue år med stillstand – vil årets tre sesjoner kun bidra til å skyve Nedrustningskonferansen enda noen skitt lenger bort fra begivenhetenes sentrum i internasjonal politikk. Forslagene som så langt har blitt lagt frem har først og fremst bekreftet det mange lenge har mistenkt, nemlig at Nedrustningskonferansen i stadig mindre grad er i stand til å sette sin egen agenda, og derfor gang på gang blir overkjørt av andre prioriteringer – det være seg krigen i Syria, bilaterale forhold mellom USA og India, eller økende støtte for et forbud mot atomvåpen. I en slik situasjon blir handlingsrommet til et land som Norge svært lite.

Diplomater og andre som deltar i Nedrustningskonferansens ørkesløse sesjoner har lenge blitt møtt med en blanding av medynk og latterliggjøring blant Genèves utestasjonerte, og selv som vits er Nedrustningskonferansen nå i ferd med  gå ut på dato.

Spørsmålet mange nå stiller seg er om hele konferansen synger på siste verset.

En forkortet utgave av denne teksten ble publisert i Klassekampen 28. mai 2016.